عدالت و رفاه اجتماعی در ایران، بررسی ضعف و قوت آن

در نظام رفاهی ایران در بخش هایی عملاً نظارت بر خدمات رفاهی که از سوی بازار صورت می گیرد وجود ندارد یا بسیار ضعیف است. عدم نظارت این شبهه را ایجاد کرده است که دولت تمایل دارد تمامی وظایف خود، از جمله حق نظارت، در تولید و توزیع رفاه را به بخش خصوصی واگذار کند.

نظام عدالت و رفاه اجتماعی در ایران مانند سایر کشورهای جهان بعد از جنگ دوم جهانی در پی برقرار کردن پوشش های رفاهی مناسب برای جبران خسارت های احتمالی گسترش یافت تا بتواند مردم را در مقابل رویدادهای غیرمترقبه و طبیعی حمایت کند. اگرچه قبل از آن، رسیدن به عدالت قضایی و استقرار قانون در نهضت مشروطه یکی از آرزوهای انقلابیون بود. هرچند بعد از جنگ دوم جهانی، تمامی کشورهای غربی به سمت یک نظام اجتماعی فراگیر و دولت رفاهی همه گیر پیش رفتند، اما نظام رفاهی ایران در عمل بیشتر معطوف به حفاظت از نیروی کار در مقابل حوادث کار و چرخه زندگی توسعه یافت و نظام تأمین اجتماعی بخش اعظمی از شهروندان را به طور جدی در بر نگرفت و بیشتر کارگران و کارمندان نیز با مشارکت اجباری در صندوق های بیمه ای از خدمات درمان، بازنشستگی و مستمری خود و خانواده شان بهره مند می شدند.

چنین بود که نظام رفاهی ایران در دوره پهلوی، نظامی مشارکتی بود که دولت، کارفرما و کارگر در آن مشارکت داشتند و صندوقی را برای حمایت از افراد در مقابل بیماری و بازنشستگی تأسیس کردند. بخش حمایت اجتماعی این نظام رفاهی محدود بود و تنها برخی نهادهای مرتبط با افراد دربار شاهنشاهی برای کسب مشروعیت به حمایت محدود از افرادی می پرداخت که در نظام اشتغال سهمی نداشتند. البته بازاریان و روحانیت نیز بخش دیگری از حمایت اجتماعی را بر عهده داشتند و انجام آن را جزو تکلیف دینی خود می دیدند. به هرحال، رفاه و عدالت مقوله ای نبود که به عنوان یک حق شهروندی به آن نگاه شود. باید توجه کرد که مفاهیم قسط و برابری در جامعه آن چنان نفوذ نداشت تا بتواند شهروندی حق طلب و عدالت خواه را تولید کند. روشنفکران نیز بیشتر به دنبال تغییر نظام سیاسی بودند تا احقاق حقوق رفاهی افراد. اگر هم شعارهایی مانند نان و مسکن در ادبیات روشنفکران بود به این سبب مطرح می شد که بتوانند گروه های فقیر در میان کارگران استثمارشده را برای یک انقلاب سیاسی بر ضد نظام سیاسی بسیج کنند. همین طور باید گفت که چشم اندازی که در چنین گفتمانی در برابر مردم قرار داشت نظام رفاهی نبود که بر محور تغییر جایگاه اجتماعی افراد و تغییر موقعیت قشربندی آنها بوده باشد. مردم انگیزه ای به تغییر جایگاه اجتماعی خود نداشتند. این تغییر انگیزه موقعی پدید آمد که مفاهیم قسط و برابری و عدالت در انقلاب 57 به تدریج نمایان شد.

بعد از انقلاب، آنچه در چشم انداز مردم قرار داشت قشربندی باز بود. این چشم انداز به آنها انگیزه می داد که خواستار تغییر جایگاه خود باشند و از نظام سیاسی طلب عدالت و رفاه کنند. در نتیجه سیاست های مختلف رفاه اجتماعی - البته بدون یک برنامه هماهنگ- در هر دو بخش بیمه ای و حمایتی تدوین و اجرا شد. لذا صندوق های بیمه ای با افزایش جمعیت شاغلان خدمات رفاهی را گسترش دادند. و در بخش حمایتی نیز، با تأسیس نهادهای مختلف، از جمله کمیته امداد، بنیاد مستضعفان و جانبازان، و نظیر آنها، بخشی از جمعیت نیازمند، آسیب پذیر و فقیر تحت حمایت قرار گرفتند. یکی از نتایج نهادی اجرای این سیاست ها گسترش بی سابقه بوروکراسی رفاهی در دو بخش بیمه ای و حمایتی بود. در بخش بیمه ای سازمان بازنشستگی کشوری و دو سازمان تأمین اجتماعی لشگری و کشوری و یک سازمان حمایت اجتماعی دولتی چون بهزیستی، در کنار صندوق های بازنشستگی وزارت خانه ها و شرکت های دولتی توسعه یافتند و وظایفشان متنوع تر شد، و در بخش دوم، بنیادهای موازی دولتی مختلفی به وجود آمد. اما با وجود رشد بوروکراسی رفاهی اهداف اصلی نظام رفاهی، یعنی کاهش نابرابری، کاستن از فقر، هماهنگی در بخش های مختلف و بهبود استانداردها در چرخه زندگی نیروی کار همچنان در دوردست قرار دارد. از این رو تقریباً بر همگان روشن است که نتیجه ناخواسته گسترش بوروکراسی رفاه اجتماعی بیشتر بروز مشکلاتی اساسی است که حل آن در گرو اصلاحات اساسی است.

البته تمامی دولت های رفاهی کم و بیش با برخی از این مشکلات روبه رو هستند اما مشکلات تأمین اجتماعی در ایران در تمامی ابعاد از تهیه، تولید، سازماندهی خدمات رفاه گرفته تا مصرف، توزیع و مدیریت تأمین اجتماعی جدی است. بالاتر از اینها نظام رفاهی اجتماعی گرفتار فقدان بینش و نظریه برای تبیین این مسئله است که علل بروز این مشکلات چیست؟ در حقیقت، برای تبیین این مشکلات نظر از عمل بسیار عقب افتاده است. این در حالی است که روشنفکران نیز تمایلی به مشارکت نظری برای حل این مشکلات ندارند. بررسی دلیل این عدم تمایل از حوصله این یادداشت خارج است اما فقدان گفتمان رفاهی روشنفکری، دولت را هرچه بیشتر درگیر مشکلات جدی تری در عدالت و رفاه اجتماعی کرده است.

مطالعه این مشکلات را می توان با مروری بر مسائل رفاه اجتماعی در ایران دنبال کرد که از نظر:

1- تولید و سازماندهی، مصرف و توزیع، و 2- نحوه حکمرانی بر نظام رفاهی حائز اهمیت و توجه است.

1. یکی از مشکلات رفاه اجتماعی مسئله سازمان تهیه و تولید خدمات اجتماعی است. در نظام رفاه اجتماعی این بخش فاقد یک دیدگاه و برنامه مشخص است چون هنوز نتوانسته ایم حدود و مرزهای نقش دولت در این بخش -که در سه دهه گذشته عملاً رو به افزایش بوده- را با سایر بخش ها، از جمله بخش رفاه خصوصی، بخش رفاه شغلی، رفاه غیررسمی و داوطلبی، تعیین کنیم.

الف- بخش خصوصی:
شرکت های بخش خصوصی زیادی در تهیه و تولید خدمات رفاهی اعم از بهداشت و درمان کمک می کنند اما حدود و ثغور فعالیت آنها مشخص نیست. اگرچه، رابطه نقش دولت و بازار خدمات رفاهی از جمله آموزش و بهداشت رابطه ای مستقیم است، یعنی هرچه تولید رفاه بر دوش بازار گذاشته شود میزان نظارت و مقررات گذاری دولت باید بیشتر شود - اما در نظام رفاهی ایران در بخش هایی عملاً نظارت بر خدمات رفاهی که از سوی بازار صورت می گیرد وجود ندارد یا بسیار ضعیف است. عدم نظارت این شبهه را ایجاد کرده است که دولت تمایل دارد تمامی وظایف خود، از جمله حق نظارت، در تولید و توزیع رفاه را به بخش خصوصی واگذار کند.

ب- رفاه شغلی:
هر نظام رفاه اجتماعی با استفاده از این مکانیسم می تواند تولید و عرضه برخی از خدمات را بر دوش کارفرما بگذارد. اگرچه این مسئله به دلیل افزایش هزینه تولید بر اشتغال تأثیر می گذارد اما کشورهای مختلفی هستند که با کمک ذی نفعان، یعنی اتحادیه های کارگری و کارفرمایی، این نوع خدمات را توسعه داده اند. برای مثال شرکت های بزرگ بخش خصوصی خود داوطلب دادن مرخصی زایمان با حقوق به هردو والدین هستند. شرکت ها این را فهمیده اند که رضایت رفاهی کارکنان بر کارایی و بهره وری تأثیر می گذارد.

پ- رفاه داوطلبی:
هنوز در نظام رفاه اجتماعی جایگاه این بخش مشخص نیست و برنامه بسامانی برای همکاری دولت و سازمان های رفاه داوطلبی یا سازمان های غیر دولتی وجود ندارد. در حقیقت، نقش و تأثیری که این بخش در نظام رفاه اجتماعی بازی می کند ناچیز است. کمبود چنین همکاری ای باعث شده دولت برخی مواقع نقش یک سازمان غیردولتی را نیز بازی کند. نبود این همکاری ناشی از عدم درک متقابل دولت و سازمان های غیردولتی است. دولت باید بپذیرد که این بخش ابزارهای بسیار کم هزینه تری برای تولید رفاه در اختیار دارد که دولت فاقد آن است. به علاوه، اگر کمبود درآمد یا افزایش هزینه خدمات رفاهی روزبه روز معضل بزرگ تری برای دولت می شود، به غیر از تکیه بر این بخش، راه دیگری برای سپردن مجدد مسئولیت تهیه تأمین اجتماعی به جامعه وجود ندارد.

ت- رفاه غیررسمی:
اهمیت این بخش در راه حل های مهمی است که پیش پای تمامی بخش های نظام رفاه اجتماعی اعم از بیمه ای و حمایتی می گذارد. در این بخش که خانواده و قوم و خویشان و دوستان را دربر می گیرد پتانسیل های مختلفی وجود دارد که می تواند مکمل خدمات موجود رفاهی شود. برای مثال، برنامه حمایت از سالمندان تحت پوشش صندوق های بیمه ای را می توان با اتکا بر این منابع غیررسمی به مثابه مکمل خدمات و مستمری های بازنشستگی قرار داد. کاهش چالش صندوق های بازنشستگی که به صورت یک ابر بحران درآمده است تنها با اتکا به نقش خانواده قابل تخفیف و کاهش است.

ث- بخش منابع تأمین اجتماعی:
این بخش شامل حق بیمه ها، مالیات، منابع خیریه و درآمدهای نفتی دولت است. به عبارت دیگر، در نظام رفاه اجتماعی تقریباً تمامی اقشار سهم خود را برای دریافت خدمات از یکی از راه های مالیات، صدقه، وقف و خیرات و حق بیمه و بازنشستگی می پردازند. این مشارکت عمومی بر اساس نظریه شکست بازار در تأمین کالاهای عمومی است. در نظام رفاه اجتماعی کنونی ایران وضعیت حفاظت از این منابع به ویژه در بخش بیمه ای مساعد نیست. به ویژه در اثر عملکرد دولت این سازمان ها ناخواسته گرفتار انجام وظایفی مانند بنگاهداری شده اند که اداره آن بیرون از توان آنهاست. به طور مثال مدیریت شستا در سازمان تأمین اجتماعی فراتر از ظرفیت مدیریتی و مأموریت سازمانی آن است. به غیر از هشدار کارشناسان ایرانی در این مورد، چند گزارش تحقیقاتی سازمان ملل متحد نیز قبلاً نسبت به این مشکل تذکر داده بود. بیشتر به همین علت است که در سال های اخیر این سازمان درگیر با تأمین منافع برخی گروه های سیاسی شد و اگر این روند ادامه یابد موقعیت اقتصاد سیاسی سازمان تأمین اجتماعی تحت تأثیر جبهه بندی های سیاسی قرار خواهد گرفت که حفاظت از کارایی منابع آن را مشکل می کند.

2- مشکل اساسی نظام رفاه اجتماعی ایران نحوه حکمرانی آن است. متاسفانه همواره در مورد اهمیت این بخش ساده سازی می شود و این مسئله را تا حد استفاده از فناوری های هوشمند در مدیریت رفاه اجتماعی تقلیل می دهند. حکمرانی تأمین اجتماعی ابعاد گوناگونی دارد که عبارت اند از:

الف- مدیریت ارائه خدمات رفاهی:
نظام رفاه اجتماعی تنها نباید تهیه، توزیع و عرضه رفاه را مدیریت کند، بلکه مدیریت تقاضا نیز لازم است. به علاوه این مدیریت با حل مسئله غامض تعیین اولویت های رفاهی نیز درگیر است. به هر حال روشن است که مدیریت نیازهای متفاوت و متنوع مردم، چه در رفاه افقی (بین گروه های سنی در چرخه زندگی و بین نسلی) و چه در رفاه عمودی (میان قشرهای مختلف اجتماعی) را نمی توان نادیده گرفت. همچنین مدیریت ناکارآمد تحویل خدمات بر رابطه اعتماد دولت و مردم تأثیر خواهد گذاشت. به طور مثال حوادث طبیعی مانند حادثه سیل و توفان، زلزله در برخی نقاط ایران، به خوبی چالش دولت در مدیریت تحویل خدمات امدادی را نشان داد. با وقوع این قبیل حوادث مردم به راحتی وضع این نوع مدیریت را ارزیابی می کنند که چگونه نظام رفاهی اران هم در رساندن اطلاعات اولیه (مؤلفه مهمی در مدیریت تقاضا) نقش موثری ایفا نمی کند و هم در تحویل به موقع خدمات بعد از وقوع حوادث.

ب- پاسخ گویی در نظام رفاه اجتماعی:
ویژگی مهم دیگر حکمرانی در نظام رفاه اجتماعی پاسخ گویی این نظام در برابر اقدامات و عملکردش است. روشن است که پاسخ گویی به عنوان یک حق اجتماعی برای شهروندان مطرح و محفوظ است. به همین سبب نیز یک مفهوم خنثی نیست و با هنجارهای اجتماعی، فرهنگ، ارزش ها و نیز با قدرت و اولویت های گروه های سیاسی درگیر است. بنابراین هرچقدر سازمان تولید و تحویل خدمات رفاهی موازی با دولت شکل گیرد چون از دامنه تشکیلات دولتی خارج است ملزم به پاسخ گویی، حداقل در مورد رسیدن به هدف ها و تجهیز و مصرف منابع نیست.

پ- پاسخ گویی در تشکیلات و ادارات رفاهی:
چون ماهیت دیوان سالاری نظام رفاه اجتماعی بر سلسله مراتب قرار دارد به نظر می رسد کارمندان و کارشناسان به راحتی دستورات را اطاعت کنند و علل مشکلات را باید در جای دیگری جست وجو کرد. گلایه های معاون وزارت تعاون، کار و رفاه از موانعی که نظام اداری ایجاد می کند به خوبی نشان می دهد مانع تراشی نظام اداری پیچیده تر از تنها مدیریت سلسله مراتبی است. با تذکر این نکته که نباید مشکلات اساسی نظام تأمین اجتماعی را به موانع اداری تقلیل داد، دو مسئله را نیز باید جدی گرفت: نخست، این که نظام اداری به فرمان انجام اصلاحات رفاهی گوش نمی کند احتمالاً به این مسئله برمی گردد که گروه های مختلف منافع خود را درون این تشکیلات سازماندهی کرده اند که ممکن است هرگونه اصلاحات را مخالف منافع خود ارزیابی کنند. برای مثال، وقتی قانون جامع رفاه و تأمین اجتماعی خواستار برخی جابه جایی های اداری در حکمرانی نظام تأمین اجتماعی شد، چون منافع برخی گروه ها به خطر می افتاد آن را برنتابیدند و هنوز بخش های مهم قانون اجرا نشده است. دوم، مسئله تضاد میان ماهیت پاسخ گویی بوروکرات ها و متخصصان و حرفه ای هاست. مشروعیت بوروکرات ها معمولاً به اطاعت از مافوق و سلسله مراتب اداری است، اما حرفه ای ها، مانند پزشکان مدیر ایرانی، در هر رده اداری، به این نوع اطاعت اهمیتی نمی دهند و خود را فراسازمان و سلسله مراتب می بینند. حقیقت این است که پزشکان به همالان خود پاسخ گو هستند و چون مشروعیت خود را از دانش پزشکی می گیرند نمی توانند تضاد بوروکراسی با تمایلات حرفه ای شان را حل کنند. به علاوه، چون تمامی مسائل اجتماعی-رفاهی را پزشکی می بینند موضوع تأمین اجتماعی را درمانی تلقی می کنند و هر نوع قضاوت غیرحرفه ای یا بوروکراتیک را در مورد مدیریت خود نمی پذیرند. آنها تنها به همالان خود پاسخ گو هستند و انتظار همالان نیز از آنها حفظ منافع حرفه ای و اقتصادی آنها در بوروکراسی تأمین اجتماعی است.
البته در مورد مدیریت پزشکان بر سازمان های بیمه ای - که اولویت اصلی شان مدیریت مالی است- نمی توان مسئله را آن قدر بزرگ کرد و تمامی مشکلات تأمین اجتماعی را به تضاد حرفه ای و بوروکرات تقلیل داد، اما در مورد پزشکی کردن تمامی مسائل تأمین اجتماعی ذکر این نکته ضروری است که معمولاً در سازمان های تأمین اجتماعی جهان توازن منابع و مصارف در سازمان های بیمه ای دغدغه اصلی مدیران است و هر زمان که مسئله مالی حاد می شود مدیریت بحران مالی در تأمین اجتماعی موضوع اصلی می شود. اما در ایران تاکنون این سازمان ها با کمک درآمدهای دولت رسیدن به نقطه بحرانی را تا حدی به تأخیر انداخته اند. به همین دلیل موضوع سازمان های بیمه ای مانند سازمان تأمین اجتماعی یا سازمان بازنشستگی توجه به امر درمان شده است و در نتیجه این اصل بدیهی به نظر می آید که «پزشک بهترین مدیر است». هرچند اخیراً از نظر برخی نظریه پردازان رفاهی بهترین مدیر برای تأمین اجتماعی، کسی است که بتواند بحران ریسک های جدید در رفتار شهروندان را کنترل کند، چون اگر مدیریت تقاضا امری کلیدی در کاهش هزینه ها محسوب شود، کنترل و تغییر رفتارهایی که تقاضای خدمات رفاهی را افزایش داده، به ویژه انسان هایی که روزبه روز آگاهی به حقوق رفاهی خود پیدا می کنند و بازاندیش هستند از واجبات خواهد بود.

ت- استفاده کنندگان خدمات:
یکی از مهم ترین مراحل در حکمرانی رفاه اجتماعی توجه به نظر دریافت کنندگان خدمات، نحوه استفاده، خاستگاه نیازها و خدمات مؤثر است. مسلماً ارتباط مستمر دولت با دریافت کنندگان نه تنها پاسخ گویی را افزایش می دهد، بلکه با تقویت رابطه اعتماد، امکان کنترل استفاده های غیرلازم یا مؤثر از خدمات را بالا می برد.

ث- رابطه با سایر نهادهای رفاهی از جمله نهادهای موازی دولت و شهرداری ها:
در نظام رفاهی ایران رابطه دولت با شهرداری ها و شوراها به عنوان دولت های محلی مشخص نیست. واقعیت این است که شوراها و شهرداری به سرعت و تا حدی ناخواسته بر اثر فشار تقاضا در شهرها ارائه خدمات رفاهی را در دستور کار قرار داده اند. اگر به این موقعیت سازمان های رفاهی موازی دولت را هم بیفزاییم مسئله حکمرانی تأمین اجتماعی روشن می شود اما تعیین مرزهای مسئولیت و پاسخ گویی این سازمان ها مبهم مانده است.

ج- تفویض اختیار:
یکی از راه های عبور از بحران رفاهی، تفویض اختیارات به شهرداری ها، شوراها و انجمن هاست. تفویض اختیار نباید مانند برخی موارد در گذشته تعبیر به واگذاری نظارت و حاکمیت دولت و سازمان های بیمه به بخش خصوصی شود. به علاوه، تفویض نباید از میزان مسئولیت دولت در برابر شهروندان بکاهد و تولید کالای اجتماعی را به کالای خصوصی تغییر دهند.

3- مسائل اساسی نظام رفاهی در ایران، که ذکر آن رفت، بدون وجود یک رویکرد رفاهی مناسب حل نخواهد شد و فقدان این رویکرد سازمان های بیمه ای و حمایتی را روزبه روز در بحران جاری بیشتر فرو می برد و دولت را در مهم ترین وظایفش که کاستن از آلام و دردهای مردم است ناتوان تر می سازد. اما برای داشتن چنین رویکردی باید به چند مطلب توجه کرد: اول، در هر رویکردی باید به قشربندی اجتماعی توجه شود. به این معنی که باید روشن شود که هر برنامه تا چه اندازه جایگاه اجتماعی افراد را تغییر می دهد. هنوز سازمان های بیمه ای و حمایتی ارزیابی مشخصی از میزان تأثیر سیاست هایشان بر روی کاهش نابرابری اجتماعی بر اساس قشربندی اجتماعی ندارند. اگر نظر برخی جامعه شناسان را در مورد کاهش انسجام اجتماعی در جامعه امروز بپذیریم، یکی از علل بروز این پدیده شکاف درآمدی و نابرابری اجتماعی به سبب ناتوانی نظام رفاه اجتماعی برای کاهش آن است. دوم، توجه به تقویت نهادهای اجتماعی از جمله نهاد خانواده و جنسیتی دیدن برخی موضوعات رفاهی از جمله مسئله روبه حاد زنان سرپرست خانواده. سوم، کالایی زدایی. یعنی میزان خدمات اجتماعی تا چه حد از بازار و توسط فرد تهیه می شود و تا چه اندازه به عنوان کالایی عمومی و حق اجتماعی توسط دولت تهیه شود. اگر نسبت کالایی زدایی به کالایی شدن رعایت نشود خطر توسعه جامعه ای مبتنی بر روابط بازار، یعنی پولی شدن ارزش های انسانی و رفاهی، به طور جدی وجود دارد.

معمولاً گمان بر این است که کیفیت خدمات عمومی با گسترش روند کالایی شدن بالاتر از زمانی است که روند کالایی زدایی در ارائه خدمات اجتماعی مسلط است. در همین راستا، دولت های رفاهی که با چالش هزینه و درآمد روبه رو هستند در پی حل بحران مالی، هزینه های حمایت اجتماعی مستقیم را با برنامه های توانمندسازی جایگزین می کنند و آب به آسیاب کالایی شدن خدمات اجتماعی می ریزند. نظریه راه سوم -که معتقد است هیچ راهی غیر از کار و شغل برای تأمین اجتماعی بهتر نیست- نیز ضرورت این روند را تأیید می کند. بنابراین بهبود نظام اشتغال بهترین چاره رفاهی است. اما وقتی به عملکرد برخی سازمان های بیمه ای مانند سازمان تأمین اجتماعی توجه می کنیم خبری از کیفیت خدمات در روند کالایی شدن خدمات نیست. تحقیقات بسیاری بر کاهش میزان رضایت استفاده کنندگان از خدمات تأمین اجتماعی صحه می گذارد. در کنار این مسائل، هماهنگی میان سیاست های دیگر نیز مانند سیاست جمعیتی بر غامض شدن مسئله تأمین اجتماعی افزوده است.

علی اصغر سعیدی
جامعه شناس اقتصادی
منبع: فصل اقتصاد