حمایت از کشاورزی در ایران و مقایسه آن با جهان

بخش کشاورزی از جمله بخش هایی است که به دلیل اثرگذاری آن براقتصاد در همه کشورها در اولویت سیاست گذاران قرار دارد؛ اما این بخش با وجود سیاست های حمایتی، نتوانسته آن گونه که باید در اقتصاد کشور اثرگذار باشد. با این شرایط این سوال مطرح می شود که سایر کشورها چه سیاست هایی را به منظور افزایش اثرگذاری بخش کشاورزی بر اقتصاد کشورشان در دستور کار قرار داده اند.

مقایسه ایران و جهان در حمایت از کشاورزی
براساس گزارش مرکز پژوهش های مجلس سهم بخش کشاورزی از 26 درصد در اقتصاد ایران در سال 1339 به کمتر از 10 درصد در سال 1397رسیده است که با این شرایط می توان گفت بخش کشاورزی در جریان رشد و توسعه خود، نیروی کار و سرمایه مازاد خود را در اختیار سایر بخش های اقتصادی قرار داده است. با توجه به داده های اعلام شده میزان سهم بخش کشاورزی در ترکیه نیز کاهشی بوده و به کمتر از 6 درصد رسیده است و این سهم برای آمریکا کمتر از 9/ 0 درصد در سال 2018 بوده است.

براساس ارزیابی صورت گرفته در این گزارش با توجه به اهمیت بخش کشاورزی در تولید، اشتغال و ایجاد امنیت غذایی، کشورهای مختلف جهان، اعم از توسعه یافته یا درحال توسعه، به روش های گوناگون در قالب تامین و توزیع نهاده ها، خرید تضمینی، تنظیم بازار، اعطای یارانه، تشویق سرمایه گذاری و دیگر زمینه های مرتبط، این بخش را حمایت می کنند. باید اذعان داشت هریک از این ابزار ها دارای اهداف خاصی بوده و برای بهره گیری در شرایط خاص طراحی شده اند. لذا سیاست گذاران و برنامه ریزان این بخش باید با در نظر گرفتن این ویژگی ها و شرایط و عوارض پیش روی هر محصول، از ابزار مناسب بهره گیری کنند.

محققان حوزه سیاست های کشاورزی، تقسیم بندی های مختلفی از سیاست های کشاورزی ارائه کرده اند. این پژوهشگران سیاست های کشاورزی را به دو دسته «سیاست های تخصیصی» و «سیاست های توزیعی» تقسیم کرده اند. سیاست های تخصیصی برای اصلاح ناکارآیی یا شکست بازار در تخصیص منابع اجرا می شوند و سیاست های توزیعی درصدد بازتوزیع درآمد بین اقشار جامعه و حمایت از گروه های هدف در برابر دیگر گروه ها برمی آیند. درحقیقت سیاست های تخصیصی واکنش به ناکارآیی یا شکست بازار هستند. همچنین به علت اینکه ممکن است تخصیصی که توسط نیروهای بازار انجام می شود، ازطرف جامعه هدف مورد پذیرش قرار نگیرد یا عادلانه نباشد، سیاست های توزیعی در دستور کار قرار می گیرند.

در تقسیم بندی دیگری سیاست های حمایتی در دو دسته «سیاست های حمایتی قیمتی» و «سیاست های حمایتی غیرقیمتی» گنجانده می شوند. سیاست های قیمتی به آن دسته از سیاست هایی اطلاق می شود که هدف آن حمایت از قیمت دریافتی تولیدکننده برای محصولات تولیدی در بعد محصولی یا حمایت از قیمت پرداختی برای نهاده های تولید در بعد عوامل تولید است. سیاست های غیرقیمتی نیز سیاست هایی هستند که متغیرهای هدف (درآمد، تولید، مصرف و...) یا عواملی را که به طور غیرمستقیم روی قیمت دریافتی تولیدکننده یا هزینه های تولید اثر می گذارند تحت تأثیر قرار می دهد.

اگرچه در بخش کشاورزی ایران، همه این سیاست ها اجرایی نشده اند، اما اتخاذ بعضی از این سیاست ها به زیان بخش کشاورزی بوده و نتوانسته به اهداف از پیش تعیین شده برسد. دلایل اعمال سیاست های حمایتی را می توان به دو دسته عوامل اقتصادی و غیراقتصادی نسبت داد. ازجمله دلایل اقتصادی اجرای این سیاست ها می توان به کم کشش بودن عرضه محصولات، حمایت از صنایع نوزاد، بهبود رابطه مبادله، فسادپذیری و محدود بودن ظرفیت و توان ذخیره سازی محصولات کشاورزی، افزایش توان رقابتی در بازارهای صادراتی، جلوگیری از کاهش درآمد کشاورزان و دامداران در مقایسه با دیگر بخش های اقتصاد، حفظ اشتغال و جلوگیری از مهاجرت روستاییان به شهرها، جلوگیری از انتقال درآمد از بخش کشاورزی به دیگر بخش های اقتصاد، ایجاد درآمد برای دولت و تمایل نداشتن بخش خصوصی به سرمایه گذاری در بخش های پشتیبانی و زیربنایی کشاورزی اشاره کرد. همچنین از دلایل غیراقتصادی که بیشتر مورد توجه سیاست گذاران است، می توان به ریسک بالاتر نسبت به سایر بخش ها، تامین امنیت غذایی، خودکفایی و قطع وابستگی به خارج اشاره کرد. درمجموع رسیدن به رشد و توسعه بخش کشاورزی و دیگر بخش های مرتبط با آن، از دلایل لزوم دخالت دولت هاست. گرایش سیاست گذاران در ایران به طور عمده حمایت از مصرف کننده و کالاهای مصرفی اساسی بوده است، درحالی که در کشورهای توسعه یافته به سمت حمایت از تولیدکنندگان کشاورزی است.

به طورکلی، سیاست های حمایتی در بخش کشاورزی ایران را می توان در سه قالب کلی معرفی کرد. گروه اول شامل معافیت های مالیاتی، موانع وارداتی، نرخ های ترجیحی برای اعتبارات بانکی، آب و سوخت و سایر معافیت ها و امتیازات قانونی است. گروه دوم یارانه هایی است که به صورت آشکار و تحت همین عنوان از محل بودجه عمومی دولت به بخش کشاورزی پرداخت می شود.

این یارانه ها عمدتا برای فراهم کردن امکان مصرف کالاهای اساسی پرداخت می شوند و کالاهایی از قبیل گندم، روغن نباتی، قند و شکر، محصولات لبنی، گوشت و چای را دربردارد. قسمت دیگری از این یارانه ها نیز صرف امور تولیدی می شود که شامل سیاست خرید تضمینی محصولات، کمک های بلاعوض، جبران خسارت به محصولات کشاورزی و دامی، بیمه محصولات کشاورزی و کمک های غیرنقدی برای حمایت از تولید می شود. بخش دیگر یارانه های تولیدی که بخش عمده این یارانه ها را تشکیل می دهد، یارانه به نهاده های تولید است و موضوع هایی مثل مکانیزاسیون، تهیه کود، سم و بذر و علوفه را دربرمی گیرد.

در این خصوص از سال 1380 پرداخت یارانه به کالاهای صادراتی نیز برای محصولاتی از قبیل مرغ و تخم مرغ، کشمش و چای آغاز شده است. گروه سوم سیاست های حمایتی که می توان آنها را تحت عنوان خدمات عمومی بخش کشاورزی معرفی کرد، پرداخت های بودجه ای است که به منظور توسعه زیرساخت های بخش کشاورزی، تحقیقات، آموزش و ترویج، توسعه و عمران روستاها، ایجاد شبکه های آبیاری و زهکشی، حفاظت از محیط زیست و سایر فعالیت های عمرانی بخش کشاورزی صورت می گیرد.

از سوی دیگر، باوجود حمایت های فوق از بخش کشاورزی، همواره تامین غذای ارزان برای مصرف کنندگان شهری اولویت بالاتری نزد سیاست گذار داشته است؛ به همین دلیل حمایت از تولید در بخش کشاورزی در درجه دوم اهمیت قرار داشته است. ازاین رو، سیاست های حمایتی اعمال شده کارآیی لازم را نداشته و از چشم انداز مورد نظر فاصله داشته است. از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از این چالش و نابسامانی ها ریشه در سیاست گذاری ها و برنامه ریزی هایی دارد که شناسایی و معرفی آنها، نیازمند آسیب شناسی است. با توجه به اینکه سیاست های حمایتی بار مالی سنگینی بر دوش دولت تحمیل می کند، هدفمند بودن و به نتیجه رسیدن این مخارج بسیار مهم خواهد بود.

براساس ارزیابی های صورت گرفته، ایران به عنوان کشوری درحال توسعه با درآمد سرانه متوسط، از یکسو به عنوان کشور صادرکننده نفت یک منبع بیرونی درآمد دارد. ازسوی دیگر، این منبع آنقدر بزرگ نیست که درآمد سرانه بالایی را برای کشور ایجاد کند. از طرف دیگر، بروز تحریم ها در چندسال اخیر، به شدت درآمدهای نفتی ایران را منقبض کرده است. به همین دلیل باید از کارآترین ابزارهای حمایتی برای پرداخت هر ریال یارانه پرداختی به بخش کشاورزی استفاده کرد؛ به طوری که ضمن ایجاد رونق تولید در بخش کشاورزی، منجر به نتایج اثربخش برای رفاه جامعه نیز شود. با توجه به اینکه تاکنون حمایت های متفاوتی از کشاورزی در ایران انجام شده است، اما هیچ یک نتوانسته به اهداف از پیش تعیین شده برسد، بررسی و آسیب شناسی این سیاست ها ضرورت پیدا می کند.

ازطرف دیگر، برآورد دقیقی از میزان حمایت از بخش کشاورزی ایران در دسترس نیست. ازاین رو هدف این تحقیق آسیب شناسی سیاست های حمایت از بخش کشاورزی در ایران است.

چالش های حمایتی
یکی از مباحث مهم در مورد سیاست های حمایتی در بخش کشاورزی ایران، فقدان یک ساختار نظام مند و الگوی هدفمند برای اجرای این گونه حمایت ها است. روند تغییرات سیاست های کشورهای OECD در حمایت از بخش کشاورزی یکی از نمونه هایی است که می تواند الگویی مناسب را برای حمایت از این بخش ارائه دهد. برای این کشورها شاخص حمایت از تولیدکنندگان (PSE) در سه مقطع زمانی ارزیابی شده، رصد صورت گرفته نشان دهنده آن است که همان طور که مشخص است، کشورهای این اتحادیه میزان حمایت از تولیدکنندگان خود را تقریبا ثابت نگه داشته اند؛

اما الگوی حمایت خود را از قیمت های بازاری به سمت پرداخت های مستقیم سوق داده اند؛ به طوری که حمایت از قیمت های بازاری، که در سال های 1988-1986 تقریبا 77 درصد از حمایت های تولید را شامل می شد، در سال 2017- 2015 به حدود 46 درصد رسیده است. ازطرف دیگر در همین دوره زمانی، میزان پرداخت های مستقیم به تولیدکنندگان کشاورزی از 23 درصد به 54 درصد رشد کرده است. این تغییر در الگوی حمایت در یک دوره زمانی تقریبا 30 ساله قابل توجه به نظر می رسد. از سوی دیگر، اگرچه متوسط ارزش حمایت ها در سال 2018 نسبت به سال 1986 تغییرات چشمگیری نداشته است، اما ترکیب این حمایت ها دچار تغییرات زیادی شده و به طور کلی، پرداخت های مستقیم جانشین حمایت از قیمت بازاری شده است.

با توجه به این گزارش می توان گفت امروزه می توان 6 رویکرد متفاوت را درمورد سیاست های کشاورزی اتخاذ کرد. این سیاست ها که بعضا با یکدیگر ارتباطات متقابل نیز پیدا می کنند، شامل «تمرکز بر حمایت قیمت بازاری از طریق سیاست های داخلی و ابزارهای تجاری»، «تأکید بر سیاست هایی که از کالاهای عمومی حمایت می کنند و کاهش اثرات بیرونی کشاورزی»، «پرداخت یارانه به نهاده ها»، «تمرکز بر حمایت هایی که به کاهش ریسک عملکردی یا درآمدی منجر شوند»، «پرداخت مستقیم به کشاورزان» و «تمرکز بر ایجاد یک محیط اقتصادی مناسب برای کشاورزی» است. با این شرایط می توان گفت اگرچه ویژگی های کشاورزی در هر کشور متفاوت است، اما چالش هایی که این بخش با آن مواجه است، تقریبا یکسان است.

جمع بندی و پیشنهادها
با توجه به شرایط اقلیمی ایران می توان گفت کشاورزی در ایران نیازمند حمایت های گسترده است، اقلیم خشک و نیمه خشک ایران، ضرورت حمایت را دوچندان کرده است. حمایت بخش جدایی ناپذیر از ساختار اقتصادکشاورزی در دنیاست و دستور کلی سیاست گذاران این بخش معطوف به انجام حمایت های گسترده از این بخش بوده است. اما آنچه باید مورد توجه قرار گیرد، این است که چشم انداز اتخاذ سیاست های حمایتی از بخش کشاورزی، بهبود رفاه اجتماعی افراد یک جامعه است.

از این رو تدوین این سیاست ها باید به گونه ای باشد که ضمن حفظ و ارتقای امنیت غذایی، به پایداری بیشتر محیط زیست کشاورزی منجر شود. بنابراین ایجاد یک نظام یکپارچه برای مدیریت و سیاست گذاری در حوزه سیاست های حمایتی مورد نیاز است. تجربه کشورهای موفق و پیشرو نیز نشان می دهد این کشورها، سیاست های حمایت از تولید را در دستور کار خود قرار داده اند. در عین حال، اولین راهکار برای حمایت از تولید نیز توجه به قیمت تولیدکننده و افزایش سودآوری برای کشاورز مطرح می شود.